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存款保险体制建构研讨
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本文作者:卢立伟、徐才伟、张虹 单位:台州学院、中国人民银行台州市中心支行

建立存款保险制度的紧迫性和必要性

维护我国金融体系和社会经济稳定的需要从我国情况来看,商业银行特别是国有商业银行目前依然在高风险中运行,出现了不良贷款比例过高、资本充足率不足、潜亏严重等问题。于此同时居民储蓄存款却持续高速增长,在这种情况下,建立我国存款保险制度已刻不容缓。建立存款保险制度是维护我国金融体系和社会经济稳定的需要。目前,我国已有750多家村镇银行,一旦“风吹草动”,将会带来灾难性的“倒闭风潮”。尽管我国未曾出现大规模的银行金融风险爆发,但个别金融机构的经营危机导致的存款挤兑事件仍有发生。如2001年9月,浙江台州路桥某城信社高管被纪检监察部门“约谈”而引起挤兑,影响到同城的另一家城信社挤兑,两家信用社两天之内提款总约人民币7~8亿元。当地政府立即采取各种措施调入资金5亿多元“救社”,人民银行通过再贷款,城信社高管电视露面等措施才平息了此次挤兑风波。同年,台州黄岩某城信社规模小,负责人以“借用人”名义侵占单位资金、挪用巨款去澳门豪赌及其它挥霍,出现资不抵债,无法经营被关停,导致当地政府拆资4500万元偿付居民储蓄存款才平息此事,直接影响到银行体系的稳健运行和社会稳定。

推进利率市场化的需要

今年,央行已连续两次放宽存贷款基准利率浮动范围,深化利率市场化改革。《2012年金融稳定报告》也提到:2012年将稳步推进利率市场化改革,加快培育市场基准利率体系,引导金融机构增强风险定价能力,探索进一步推进利率市场化的有效途径。从短期来看,尽管目前存贷款基准利率浮动范围小,尚未能给银行业带来致命打击,但银行不得不面对利润逐渐被挤压的问题。从长远来看,利率市场化使银行业竞争加剧,尤其中小型银行经营者将面临更大的风险。如果没有存款保险制度,就很难稳步推进利率市场化改革,存款人的利益便很难得到保障,从而严重影响广大社会公众对金融体系的信心。因此,有必要建立存款保险制度,以保证我国利率市场化改革进程中的稳定性。

农村金融机构改革的需要

随着农村金融机构改革,作为吸收公众存款的村镇银行得到了长足发展。截至目前,全国共有750余家村镇银行。尽管目前村镇银行盈利居多,但在利率市场化的快速推进、宏观经济的持续下行,金融市场竞争加剧条件下,村镇银行可能会出现倒闭风潮。目前,由于公信力不足使得村镇银行吸收公众存款不足,严重影响了其自身的发展。存款保险制度的建立,可以彻底有效地解决村镇银行公信力不够问题,大大提升村镇银行的公信度和认可度。另外,存款保险制度的推出,也是解决当前村镇银行设立初始降低发起行持股比例的有效手段,更加有利于民间资本进入银行业,发起设立村镇银行,更好地服务于“三农”。

深化银行业体制改革

第一,加快银行业监管政策改革进程。建立存款保险制度依赖于我国银行业监管政策改革的进程,为此,我国监督当局做了不懈努力,也取得了较大成绩。2007年2月,银监会发布《中国银行业实施新资本协议指导意见》,标志中国银行业正式启动新协议实施工作。2008年9月-2009年12月,银监会正式陆续发布13个新资本协议监管指引,积极酝酿新的4大资本监管工具时间安排,设置合理标准和过渡期安排,出台改革框架基本方案和实施路线图。2011年下发《中国银行业实施新监管标准指导意见》,要求银行业金融机构于2012年1月1日开始执行新监管标准,系统性重要银行和非系统性重要银行分别于2013年底和2016年底前达到新资本监管标准,2013年底和2016年底前分别达到流动性覆盖率和净稳定融资比例的监管要求。目前,银监会正组织全国78家银行业金融机构进行定量测算,银行业系统积极推进新协议实施各项工作。

第二,抓紧研究地方性金融机构改革。抓紧研究城市商业银行发行上市和农村金融机构改革,促进地方性银行透明、规范经营。真正确保董事会、监事会、股东代表大会三会制度的有效实施,保证银行业商业运行模式,约束银行高管道德风险。尤其目前民间资本进入银行业,村镇银行经营过程中,以及有争议的小额贷款公司转化为村镇银行能否需要发起行制度,其关键就是是否建立存款保险制度,切实保证公众存款人的利益。

第三,完善我国银行业市场退出法律法规。由于缺乏完善、规范化的法律制度,我国银行业在退出实践中存在政府过度干预,债务支付方式注重短期效应。当前存在许多资本净额为负值的银行机构仍在运行的现象。因此,建立存款保险制度,有必要通过市场化处置破产机构,选择合理的立法模式和法律法规来制定和完善我国银行业金融机构市场退出法律法规,否则存款保险制度就形同虚设,不能发挥约束机制作用。

建立存款保险制度的基本框架

一是存款保险对象和标的范围。一个完善的存款保险制度应尽可能覆盖境内所有经营存款业务的金融机构。考虑到我国实际情况,我国存款保险的覆盖面应包括国内所有银行业机构,外资金融机构在我国经营的人民币业务。因涉及到母国和东道国的制度安排协调,内资银行在国外分支机构应排除在存款保险体系之外。

对银行存款人提供存款保护,要求区分开存款人与非存款债权人或倒闭银行股东存款,对银行存款类账户的资金进行保险,投资类账户资金则予以踢出,不予保险。我国存款保险应暂定为城乡居民本币存款,外币存款、企业存款和金融同业存款等排除在外。截至2012年6月,据人民银行数据显示,我国金融机构个人存款中,本外币存款400628.68亿元,本币存款396115.8亿元,本币存款占比98.9%,而外币存款占比很低。

二是投保方式。由于我国银行业金融机构在经营管理水平、资产规模、风险防范以及资本充足率上存在重大差异。为避免逆向选择和道德风险,实现公平竞争,我国应采取强制保险的方式。虽然中资全国性大型银行相对中资全国性中小型银行在人民币个人存款上存在较大优势,如2012年6月底,中资全国性大型银行人民币个人存款262447.31亿元,中资全国性中小型银行人民币个人存款为42229.77亿元,大型银行对参加存款保险体系的意愿不强,但随着金融服务提供者之间竞争加剧,存款人非常关心存款是否得到保护,大部分存款人就会将存款存入参加存款保险的银行,这也使得银行为不失客户,自然而然参加存款保险。对强制性存款保险可能产生的“劫富济贫”现象,将通过对各投保金融机构采用风险差别率征收保费的方法加以规避。

三是存款保险费率。保险基金必须与所被保险存款的比率维持在一定水平,即保险费率。到达保险基金规模的,也可以通过若干年规划筹集。存款保险费率的定价基本有两类可供选择,即固定费率和浮动费率。根据国内的相关经验,实行差别费率较能有效避免道德风险和逆向选择。从我国银行体系改革发展阶段来看,应该在存款保险创建初期实行相对简单的单一费率,即根据商业银行资产规模和资本充足率、不良贷款率等定量分析指标确定费率,以形成正向激励,或者把金融机构划分为全国性、地区性和农村信用社三大类型,再在每个类型上实行单一费率体系。目前,我国实行差别费率有一定的困难,因该实施有待于能够准确鉴别银行风险水平,要做到这一点我国还有很长路要走。从长远来看,我国应建立一套依赖于巴塞尔新协议基础之上与风险挂钩的差别保险费率,有效激励投保金融机构积极改善自身资产质量,降低保费,提高经济效益,促进公平竞争。

四是存款保险基金。存款保险机构有效运行,需建立在一定保险基金规模之上,大多数国家的存款保险资金来自财政注资和中央银行再贷款。一般而言,存款保险制度的资金来源有两种:一是事后核算,二是建立基金。总体而言,通过收取保费形式建立基金已成大势所趋。鉴于中国人民银行拥有大量外汇储备,建议我国在央行外汇认购之外,向存款银行机构收取保费建立存款保险基金。费率过低对投保机构的约束作用较轻,保险基金不能承担起抵御金融风险的基本能力。另一方面费率过高将对银行的利润率产生重大影响,加重银行财务负担。在美国规定的目标比率是1.25%。我国存款保险机构应分阶段建立基金规模,当保险基金规模低于规定比例水平时,应采取一次性或分期性对不足部分进行弥补,若超过一定比率时,可以适当考虑经济周期、银行资本充足率状况等情况免交保费。据瑞银分析,我国按20万人民币的限额保险,以0.04%-0.12%差别费率计算,我国需要10年可达到保险基金目标规模,每年对上市银行净利润增速影响在1个百分点左右(瑞银,2012)。

五是最高保险赔付限额。综合目前各国情况来看,存款保险赔付有四种方式:一是限额赔偿,二是简单比例赔偿,三是分段比例递减赔偿,四是比例与限额赔偿。鉴于我国国情,本文建议:在过渡期内对个人存款、财政性存款、公益性社团存款以及公众小额存款进行全额保险,保护国家资金安全和弱势群体利益。之后,对存款人的存款统一实行限额赔偿,以循序渐进的方式有效地减轻存款保险制度出台带来的社会不稳定性。

合理确立赔付标准,适当权衡保护存款人利益与避免银行道德风险两个目标。较高赔付标准虽可以扩大保护面,有利银行体系稳定,但也相应降低存款人的风险意识,增加了投保银行负担。从国际经验来看,就个人存款赔付而言,保险赔付最高标准按照一国人均GDP的比例来确定,国际货币基金组织推荐是该标准的3倍,然而我国居民的高储蓄率且居民金融资产以银行存款为主的现状,3倍的标准对于保险金额的保护面显的相对有些偏小。另外,国际上常用也比较认可的是存款人存款的90%。按照瑞银分析,当前我国30万以下存款账户大约占到总账户的95%以上,因此将保险限额定在20万-30万具有较高的涵盖面,并且存款限额能够随居民收入水平提高和通货膨胀加剧,保险限额能够做出相应调整(瑞银,2012)。在特定时期,采取临时性措施,如提高赔付限额、临时性全额保险等措施以稳定我国金融安全。

加快存款保险制度立法工作

我国从提出建立存款保险制度构想,截至目前,经历了十多年的时间,我国建立该制度的条件基本也已经具备。虽然我国存款保险制度在2003年启动了立法工作,并已形成了《存款保险条例》,但应在适当时候以专门立法形式制定《存款保险法》和《存款保险实施细则》,建立和健全我国存款保险法律法规体系,明确各方当事人的责、权、利。我国存款保险制度应包括如下内容:制定规章制度并组织实施、确定征收保险费率、管理基金、补偿损失、对问题银行救助或破产银行接管、银行监管等。设计存款保险制度时,立法内容应体现审慎监管、风险控制和问题银行赔付的复合功能,切实保护公众存款人利益。

建立存款保险制度的组织机构

通过对国际上已建立存款保险制度国家和地区的研究,我们不难发现绝大多数国家建立了相对独立的存款保险机构,只有少数附属于中央银行或银行业协会。从我国金融业当前状况以及我国金融组织体系来看,建议由人民银行或财政部履行出资人资格,同时也可发行债券等多种方式募集资金,建立相对独立,专门负责存款保险职能的机构,并赋予存款保险机构必要权力,确保存款保险机构与央行、银监会以及金融机构信息共享。在特殊期间,适当强化存款保险机构功能,使存款保险制度成为处理金融机构风险的一个应急平台。

这样,央行可以专门负责货币政策的制定、执行以及发挥最后贷款人作用;银监会负责银行系统法人、金融机构总体风险的信息披露和预警;存款保险机构实施银行的个体经营状况、风险识别评估等实时监控职能,有权提出指导意见并对发现的严重问题及时向央行报告。为促进我国经济持续快速健康发展,维护金融系统稳定,增强对存款人的利益保护,我国要立足当前国情,借鉴国外已有的先进经验,科学谨慎地设计和完善有中国特色的存款保险制度,从而维护我国的金融稳定。

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