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存款保险体制建构
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本文作者:杨思晴 单位:清华大学经管学院

推进金融体制改革,需要组建众多的中小银行,形成多种所有制、多种经营形式、结构合理、功能完善的金融体系,这既是我国金融业进一步发展的目标之一,也为存款保险制度的推出奠定了市场需求。存款保险制度运行的数理基础是大数法则,它需要众多的、且业务相对分散和独立的银行作为投保人。自2003年农村信用社改革以来,我国地方性银行迅速发展。截止2010年8月,全国中小银行法人机构2500多家,组建新型农村金融机构(村镇银行、贷款公司和农村资金互助社)334家,这些中小银行机构及网点遍布城市和农村广大地区,其接受储户数占全国银行储户数的60%以上,拥有数量众多而分散的个人投资者。众多的中小银行既是存款保险制度发挥作用的条件之一,也需要存款保险制度保驾护航。深化金融改革,需要放开金融市场准入和利率管制,让民营资本进入,让经营不善的金融机构退出,形成公平的竞争环境。存款保险制度的建立,可以通过市场化机制分摊金融机构倒闭产生的损失,缓解金融风险引发的震荡,维护金融和社会稳定。目前,我国的存款保险条例和银行业金融机构破产条例已经进入立法进程,这两个条例与新的企业破产法配套,将构成金融安全网的主要组成部分。

金融全球化背景下,国际金融市场的联系更加紧密,频繁发生的金融动荡和风波在国际间的传递更加迅速。1994年的墨西哥金融危机,1995年的英国巴林银行倒闭,1996年的日本阪和银行倒闭,1997年席卷东南亚和日韩的亚洲金融风暴,以及2008年的金融危机等等,这些金融风险事件令人惊心动魄,极大地提高了公众的风险意识。特别是08年由美国次贷危机引发的国际金融危机中,美国存款保险制度在维护金融稳定方面所发挥的重要作用,使存款保险理念形成国际共识,存款保险制度作为金融业一项成熟的风险管理制度得到国际社会的普遍认可。当前全球经济金融形势趋紧的状况下,一方面,我国在维护金融稳定时必将面临更复杂的外部环境和更难预料的挑战,另一方面,伴随我国经济增速的降低,资本流入的减缓,金融运行风险的增加,存款人对金融机构经营风险的敏感度将大大提高,这是推动存款保险制度建立的市场基础。

我国存款保险制度已经筹备了近20年时间。从1993年中央高层确立建立存款保险基金开始,到1997年金融危机爆发后,进行的一系列卓有成效的金融改革,为存款保险制度的建立打下了良好的基础。目前,存款保险条例草案已经提出,存款保险的具体实施方案正在制定中,至此,存款保险不再局限于理论范畴,已被提上具体的议事日程。

尽快推出《存款保险条例》,以法律保障制度的实施。通过法律或法规的形式明确规定存款保险制度的定位和运行准则、存款保险机构的设立和职责、保险参与方式、保险范围、保险限额、保险基金的来源和管理、赔偿方式、银行倒闭的处理等内容,做到有法可依。同时加大对相关的法律法规的宣传力度,提高公众的普遍认知。

我国要建立覆盖所有存款类金融机构的、强制性的存款保险制度。选择强制性原则主要基于以下考虑:一是借鉴国际经验。利率市场化是我国金融改革的大方向和必然趋势,尤其是当前负利率突出直接导致了价值扭曲和资源配置出现问题,说明目前的利率管制状况不可持续,加速利率市场化是明智选择。而从国际上看,不少利率市场化国家实施了强制性的存款保险,这是值得我们借鉴的经验。二是防止逆向选择。我国金融体系结构复杂,不同金融机构的资产规模和管理水平差距很大,所面临的金融风险与损失也不同。如果实行自愿式的存款保险,会出现风险越高的银行参保越积极,而风险较小或者享受特殊保护政策的银行缺乏参保的积极性,导致逆向选择,不利于存款保险制度作用的发挥。因此,有必要在灵活使用差别费率的同时,实行强制型保险。三是体现公平性。由于参加存款保险需要交纳保费,如果只强调中小银行加入,而大银行不参保,会增加中小银行经营成本,加剧小银行在竞争中的不利,导致不公平现象。甚至会使中小银行因此冒险选择从事更高收入的业务进行弥补,进而无形中增加中小银行发生问题的风险。因此,应该让所有商业银行都参与存款保险,以降低风险更好地保护投资者利益。四是满足大数法则的要求。采取强制性可以从制度上最大限度地保证存款保险能覆盖到所有存款类金融机构,能够最大限度地筹集存款保险基金,有利于大数法则作用的发挥,增强存款保险制度的救助功能。五是建立监督机制。强制性要求所有存款类金融机构都参加存款保险,从而在所有的参保机构中形成经济上的互助关系,有利于建立起参保机构之间相互监督的机制。

存款保险制度的建立是个系统工程,不可能一蹴而就,可以实施分步走的战略。首先,确定建立存款保险制度,在中央银行内先设立存款保险基金。保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳,从而引入一种新的机制,以稳定存款信心,防范存款挤兑,切断银行倒闭的风险传染链条。因为中央银行拥有全国银行的重要数据,具有处理银行问题的权威与经验,可以对出现问题的银行及时进行指导,因此选择中央银行来组织和管理存款保险基金有明显优势。因为存款保险基金需要经过长期积累才能达到一定规模、具备赔付能力,仅靠银行保费收入远不能满足要求,因此,我国建立存款保险基金同样需要国家财政适度出资予以支持。然后,在存款保险制度条件进一步完善的时候,有必要建立社会化的存款保险机构,存款保险机构不应具备商业性质,不以盈利为目的。但是,为了存款保险基金的保值增值,存款保险机构将按照商业化原则运行。存款保险制度的良好运作还需要赋予存款保险机构相应的监管权,随时监管和指正银行运行中的问题,以便充分发挥存款保险制度本身具有的处置金融风险、维护金融稳定的职能。

为了控制逆向选择和道德风险的发生,应根据不同银行的经营风险等级匹配不同的参保费率,即设置差别费率,风险越高费率越高。目前实行差别费率的客观依据即风险评级还不成熟,存款保险制度初期阶段可实行单一费率,然后再根据参保金融机构的资产规模以及资本充足率情况逐步过渡到真正的差别费率制。此外,还要结合我国金融体系现状及其未来改革需要,针对不同存款类金融机构采取不同的政策引导措施,对村镇银行等中小机构给予适当的政策扶持,如降低存款保险费率、给予税收优惠、地方财政补贴等,有利于减轻他们的负担。

为防止全额赔付下银行发生道德风险和存款人漠视对金融机构的监督,我国应参照大多数国家存款保险实行限额赔付的方式。考虑到我国居民投资渠道单一,金融资产以存款为主,社会保障制度还不够健全,以及大多数居民承担风险的意识非常淡薄和一贯依赖国家保证的思维定势,应按照使90%的存款人能够得到全额保护的做法来设置我国存款保险制度的赔付上限,以保护大多数人的切身利益。同时,保险范围应该按每个存款人承保而不按每个存款账户承保。这样既可以防止存款过分集中于大银行,也可以加强对存款人存款来源合法性的监督。

首先要建立评级和信息披露机制。建立差别费率机制需要完善金融机构的信息披露制度,明确规定信息披露的相关要求,加强对信息披露的真实性的独立审计,实现对投保银行的资本现状、风险状况的充分了解,以便及时纠正金融机构的运行偏差。建立差别费率机制也需要完善评级制度,我国应建立权威的银行评估机构,对银行的资产变化、支付能力、信用状况进行合理的评价,及时向社会公布投保银行的信用等级,为存款人合理选择银行以及为存款保险机构制定不同费率提供参考依据。其次要建立预警机制。为了克服存款保险中的信息不对称,便于保险机构对商业银行进行有效的监督,减少商业银行的道德风险,需要建立风险预警机制,以便在银行问题被发现的初期,相关监管机构能尽早地采取针对性纠正措施;当银行情况不断恶化时,存款保险机构迅速介入,进行即时分析和处置,从而提高银行体系的市场约束效率。第三要建立费用分担机制。建立费用分担机制,设置共保比例和保单限额,即存款保险机构只承担存款风险的一定比例,其余比例由存款机构自负;每一保单在限额以下的部分由保险机构支付,限额以上则由存款机构自负。

总之,按照市场经济“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则,存款类金融机构作为独立的市场法人在获得经营收益的同时理应承担其经营风险。存款保险制度是为整个金融类存款机构设立的一道“安全网”,它有利于建立健全金融机构市场退出机制,保护一般存款人利益,完善金融监管制度,维护金融和社会稳定。

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